在外住坐于随处附籍便系是皇帝民户应当随处差主人见更不得识认”2就是说不管是蒙古或回回、汉人贵族将领凡战争中掳掠的人口随主家居住服役者仍为其驱口登记在主人户下而寄留诸郡者则一律籍为编民。民户一律在现居州县入籍僧、道、驿户、匠户分别登记应属诸人的驱户也附在本使户下通行立籍。“敢隐实者诛、籍其家”（《元史·董文炳传》）。许多蒙、汉将领不得不交出一部分掳掠的人口。次年六月括户完成共籍得一百一十多万户称为乙未户籍（参看本书《户籍、赋役》篇章）。
窝阔台根据蒙古分封制度将所籍中原民户按地区分给诸王、贵戚、勋臣。成吉思汗诸子：术赤位下平阳路四万一千多户；察合台位下太原路四万七千多户；窝阔台身为大汗长子贵由主持封国贵由位下分得大名路六万八千多户又给次子阔端位下东平路四万八千多户；拖雷位下真定路八万多3波义耳：《窝阔台大汗的四季行宫》收入其论文集《蒙古世界帝国》；陈得芝《元和林城及其周围》《元史及北方民族史研究集刊》第3辑1978年。
1宋子贞：《耶律楚材神道碑》《元文类》卷五七。《元典章》卷五七《户口条画》。户阔列坚位下河间路四万五千多户。成吉思汗诸弟：哈撒儿位下般阳路二万四千多户合赤温子按赤台位下济南路五万五千多户斡赤斤位下益都路六万二千多户别里古台位下恩州一万一千多户。诸公主及木华黎以下诸功臣也都分赐各地民户多少不等。此次分民共计七十六万多户总称为投下户分地遍及中原大部分地区。其余民户则统属国家。按照蒙古制度封主可以自治其分邑自征其分民这与中原汉地高度展的封建经济和中央集权制度是不相适应的。因此耶律楚材建议：“若树置官吏必自朝命；除恒赋外不令擅自征敛”。遂命各投下只设分地达鲁花赤监临由朝廷置官征赋按其应得分额颁给（即五户丝）。但蒙古贵族“裂土分民”的传统制度观念十分顽固总是把分地分民视为私产不时遣使直接征赋需索财物或签括投下民户为私属人口。
在括户、分民的基础上由耶律楚材主持制订了新税法包括税粮、科差和诸课三项。税粮：一般民户纳丁税每丁二石驱丁五斗1；工匠、僧道等户则验田亩纳地税。科差：每二户出丝一斤输于政府；五户出丝一斤输于投下称为五户丝。此外还有应付使臣往来、军马调遣及其他公用之需的负担大抵“逐时计其合用之数科率民户”烦扰甚大于是史天泽在真定实行总括其数按户等统一征银的办法成为后来包银制的滥觞1。诸课：商、盐等税。1238年诸路课额银一百一十万两。次年回回商人奥都剌合蛮以加倍之数（二百二十万两）扑买中原课税遂命他领诸路课税所事于是对中原人民的剥削更加沉重。
汉地统治机构的建立1217年成吉思汗命太师国王木华黎统蒙、汉诸军征金并统辖所占领的各地区称“都行省承制行事”于是在汉地建立了军政府的统治。燕京行省都元帅石抹咸得不（石抹明安子）、北京都元帅吾也而、宣德元帅太傅耶律秃花、西京留守刘伯林、平滦（兴平）行省都元帅塔本等各路长官都归其统辖。随着占领区的扩大又6续任命了许多地方军民长官大者辖城邑至数十小者或仅一城、数村之地大抵都沿用金朝的政区和职名授以行省元帅、节度使、招抚使、总管等等官职领某府、某州、某县事自治其所领兵民。同时在一些地区设置了达鲁花赤。窝阔台即位后出于攻金战争的需要立汉军三万户——刘黑马（刘伯林子）、萧札剌、史天泽使分统诸路军；其他势力较大的地方武装头目也由大汗授为千户。其后又增立严实、张柔、张荣等为万户诸万户下属将校亦给以千户、百户职名。各地军民长官在向蒙古统治者履行纳质、从征和贡献义务的条件下即可自治其1《元史·食货志》原作“每丁岁科粟一石驱丁五升”当误。参见陈高华《元代税粮制度初探》。1《黑鞑事略》徐霆笺；《元朝名臣事略》卷四《平章鲁国文贞公》。
境兼领兵、民、钱谷并世袭其职一方当时称他们为“世侯”。耶律楚材在建立十路课税所后又奏请将兵、民、财之权分开使不相统摄以限制世侯的权力但实际上不能实行。
1231年窝阔台南征途中驻西京耶律楚材奏上诸路课税所征收的钱谷大有成效。为加重其权遂仿中原官制“改侍从官名”以耶律楚材为中书令粘合重山为左丞相镇海为右丞相授予中书省印并下令各路事务需先报告中书省。但这时的中书省其实只是大汗怯薛中主行文书的必阇赤机构的汉名耶律楚材只是汗廷中负责行于汉地文书的必阇赤长虽然奉命主管汉地财赋却并没有建立起独立于军政府的汉地最高统治机构。
1234年失吉忽秃忽受命担任中州断事官“主治汉民”（《圣武亲征录》）。蒙古国以断事官（札鲁忽赤）治政、刑为政府长官。忽秃忽即是以大汗政府长官身份分治中原汉地以燕京为其治所当时汉人称之为燕京行尚书省（或称燕京行台）。按照蒙古制度所征服的定居地区作为“黄金家族”的共有财产由大汗政府设官统治各支宗王也派代表同任断事官“参决尚书省事”1但以大汗所命者为长。自此以忽秃忽为头的“燕京行尚书省”作为蒙古统治汉地的最高政府机构统辖中原各地户口、赋税、刑法诸事皆属之。中州断事官（燕京行尚书省）设置以后即实行“画境之制”对地方行政区进行调整。原来汉地世侯各凭实力占据地盘大者如东平行台严实“所统有全魏有十分齐之三鲁之九”2小者则一府、一州之地或有二侯；各世侯辖境往往犬牙交错行政区划极其纷乱。经过调整割出一些大诸侯如严实、张柔、史天泽等的部分辖地同时也将一些邻近州县拔属他们又归并了一些畸零州县基本上恢复了旧有的路、府建置。划境的结果增置了许多路、府至窝阔台末年燕京行尚书省所统有二十余路。另一项主要措施是1236年各路、府、州、县遍置达鲁花赤位在地方长官之上。通过上述