国安能保其心之无他？故予奉临时约法而使服从。盖以服从临时约法为服从民国之证据予忧虑其不足信故心令袁世凯宣誓遵守约法矢忠不二然后许其和议。故临时约法者南北统一之条件而民国所由构成也！”1在孙中山主持下临时参议院召开会议讨论约法问题。会议决定组织编辑委员会进行起草由法制局局长宋教仁主持。约法草稿经过33天的讨论作了两次修改到3月8日提交临时参议院审议通过。11日孙中山以临时大总统名义公布定名为《中华民国临时约法》。

《中华民国临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则7章56条。它的指导思想是孙中山的民权学说。其主要内容：第一以“国民革命”的手段推翻作为“恶劣政府之根本”的清朝封建君主制度代之以“自由、平等、博爱”的资产阶级民主共和制度。规定了国家的性质确认辛亥革命的积极成果。第二肯定了资产阶级民主共和国的政治体制和三权分立的组织原则。规定国家政权由参议院、临时大总统、副总统、国务员和法院组成。第三采取了资产阶级宪法中的民主自1《孙中山全集》第2卷中华书局1982年版第399页。

2《临时政府成立记》《东方杂志》1912年第11号。

1孙中山：《中国之革命》《中山丛书》1927年版第31页。

由原则确认了私有财产得到保护。规定“人民有保有财产及营业之自由”。第四在国家体制上采取内阁制。规定大总统颁布命令需要由国务总理副署才能生效。第五约法修改须经议员三分之二以上或总统提议经由议员五分之四以上出席出席人数四分之三的决议方能增改1。

《中华民国临时约法》的颁布在中国历史上是一件有意义的创举。从上述内容看它是一部具有资产阶级共和国宪法性质的文献是近代中国宪政运动的重要成果是孙中山共和国方案和民权思想在法律上的体现。尽管这部约法“是不完全的有缺点是资产阶级性的但它带有革命性、民主性”2在中国宪政史上占有重要地位。

1《中华民国临时约法》陈茹玄：《中国宪法史》世界书局1933年版附录。2：《关于中华民国共和国宪法草案》《著作选读》人民出版社1986年版第7o8页。第三节袁世凯时期的宪政从临时参议院北迁到第一届国会1913年3月袁世凯窃取临时大总统后随即在北京建立北洋军阀政权。4月1日孙中山公布《参议院法》。5日决定临时参议院迁往北京。29日举行开院仪式。5月1日重选吴景廉、汤化龙为正副议长宣告北京临时参议院成立。

北京临时参议院与南京临时参议院相比有许多不同的地方。（1）代表地域广泛。南京临时参议院主要由反清独立各省派代表组成北京临时参议院则由全国24省派议员组成。（2）议员人数增多。按照《临时约法》规定各省由3人增至5人实际到达为113人（西藏未派）约为原来43人的3倍。（3）组织较完备。除原有院内的全院委员会外增设法制、财政、庶政、请愿、惩罚等委员会。其中最重要的变化是：增加了袁世凯控制的北方各省议员以及袁世凯政府成立后赞成“共和”省份的议员而这些“议员”又大都是一些官僚、政客加之革命党人这时采取不反对袁世凯只图用资产阶级民主制度对他加以某些限制的方针因而这时的临时参议院改变了原来成立时的性质成为袁世凯政府的御用工具。

北京临时参议院成立后按照《中华民国临时约法》第53条“约法施行后限十个月内由临时大总统召集国会其国会之组织及选举法由参议院定之”的规定6续制订《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》于1912年8月1o日公布。

这三种法律均属于组织国会的基本法也是国会组成的依据。《国会组织法》规定：国会采取两院制即由众议院和参议院组成。同时规定众议院议员的法定人数为596名由各省及蒙、藏、青海分别选出任期3年届满重选；参议院议员的法定人数为274名由各省议会与蒙、藏、青海、中央学会及华侨选举会分别选出任期6年每两年改选三分之一。两院议员共为87o名由此构成国会。

《众议院议员选举法》规定：议员的产生按地区人口比例分配每8o万人选一名不满8o万人亦选一名。其中选举人和被选人资格规定为：凡中华民国国籍的男子年满21岁以上在选区内居住2年以上并具有年纳直接税2元以上或有价值5oo元以上不动产小学以上毕业或相当于小学以上毕业方有选举权其中蒙、藏、青海地区还须懂汉语。被选举人除上述规定外年龄还必须在25岁以上。但有下列情形之一：（1）被夺公权尚未复权；（2）受破产宣告确定尚未撤销；（3）精神病；（4）吸食鸦片；（5）不识字；（6）现役6海军人及征调期间续备人员；（7）现任行政、司法官吏和巡警；（8）僧道和其他宗教师；（9）小学教师、在校学生以及办理选举人员在其选区内的。前五项没有选举和被选举权后四项停止选举和被选权其中（7）、（8）两项对蒙古、西藏、青海等不适用。《参议院议员选举法》规定：议员的产生除具备众议员被选资格外还须年满3o岁以上才有被选举权。两院选举方法除采取无记名单记投票法外众议院除蒙、藏地区“县治未臻健全不足以为初选区划”外1一律采取复选制。

1周异斌、罗志渊：《中国宪政展史》第7o页。

两院设正副议长下设秘书厅及全院、常任、特别三委员会。在三委员会中常任委员会内部组织两院略有不同。众议院为法典、预算、决算、外交、内务、财政、军事、教育、实业、交通、请愿、惩戒、院内等委员会参议院则为法制、财政、内务、外交、军事、交通、教育、实业、预算、决算、请愿、惩戒、院内审计等股。各委员会和股分别审查各类不同议案。两院职权按《国会组织法》规定处于平等地位“民国议会之议案以两院之一致成之一院否决之议案不得于国会期内再行提出”1。即是说国会对于各种议案的议定比如法律案的议定必须经过两院同意才能成立。它的具体权限除“民国宪法未定以前临时约法所定参议院之职权为民国议会之职权”外两院还有各自的建议质问、查办官吏纳贿违法的请求、政治咨询答复、请愿答