散县议事会。袁世凯死后各省6续有所恢复但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。

（二）地方行政机关北洋政府成立后鉴于地方行政制度十分混乱1913年1月8日颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。根据《组织令》废除了清朝的府、州、厅增设特别区在省与县间增加道一级形成省、道、县三级制度和政权机关。

1.省行政机关。

1912年南京临时政府成立后各省基本上采取军政、民政合并管理办法其政权机关为都督府。袁世凯政府成立后为了加强统治强化中央集权分散地方权力1913年1月提出在地方实行军民分治设立行政公署作为管理行政机关并由总统直接任命民政长负责。当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省基本实行外其他各省大都由都督兼民政长。1914年袁世凯为贯彻中央集权和恢复帝制打下基础进一步实行军民分治。5月23日公布《省官制》将行政公署改为巡按使署民政长改为巡按使。同时鉴于民政长没有兵权便将地方武装拨给巡按使指挥。财政、司法拨归巡按使监督。

1916年6月袁世凯死后黎元洪继任总统段祺瑞掌握北洋中央实权。7月6日命令将巡按使署改为省长公署巡按使改为省长。同时增设一个1钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》上册第213页。

2钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册第296、29页。

3钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册第296、29页。

4白焦编：《袁世凯与中华民国》荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》（三）四川人民出版社1985年版第84页。

由12人组成的参事会作为省长咨询机构并增设警务处、交涉使署等组织。1917年9月北洋政府又在各省设立直属教育、实业两部领导的教育、实业厅。至此省行政机关的体制和领导关系是：省长公署下设政务、军务、财政、教育、实业等厅及参事会、交涉使署、警务处其中财政、教育、实业三厅及交涉使署、警务处属中央有关部和省双重领导。

从上可见省行政机关经过三次变化变化的特点不仅是名称、组织的改变而且还设立不直隶省行政机关的教育、实业等厅之类的组织。同时北洋政府统治者为了巩固统治企图采取军民分治来削弱地方势力但这未能达到预想的目的一切行政实权仍然掌握在盘踞一方握有兵权的军事领手中。

2.道行政机关。

1913年1月8日北洋政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。3月8日国务院拟定《各道观察公署暂行办法》。随即各省纷纷划分道并建立道政府。其政权机关为观察使署脑为观察使。1914年袁世凯提出进一步实行地方军民分治的同时5月23日公布《道官制》将观察使署改为道尹公署观察使改为道尹。这一改变伴随着北洋军阀统治的始终。道政权机关的体制采取分科办事办法其职权最初笼统地规定为在省监督下管理道内行政事务和省委任之事。改为道尹公署后才作了较为具体的规定除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外还有监督道内财政及司法行政节制调遣驻扎道内地方武装监督考核所属各县行政官吏以及受托监督区内的其他特殊官署行政等权力。

3.县行政机关。

袁世凯政府成立时各县行政脑名称颇不一致。1912年11月26日命令各县将行政官吏名称一律暂时改为“知事”。1913年1月8日公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》将各省府、厅、州一律改为县机关名为“县知事公署”行政脑通称“知事”。1914年5月25日又正式颁布《县官制》明确规定：“县置知事隶属道尹为县行政长官。”直至1921年以前名称和性质大体上固定下来。

县政权体制除县知事外采取分科办事最初数额不同名称不一职权划分也不明确到1913年1月《组织令》公布后才逐渐趋于一致。按各县事务繁简分设2至4科分管各项具体事务。县行政公署职权大体与道相似只是主管范围限于县行政区域。

4.基层政权。

北洋政府成立后的基层政权是指县以下的基层政权组织。这种组织在1919年五四运动前大致是：在北方沿袭清末的城、镇、乡制在南方是自定的市、乡制。南北两制大同小异只是城、镇改为市即城和镇的合称。城、镇、乡都是县下的一级其区别主要是：城是指府、州、厅、县所在地的城厢（废府、州、厅后指县所在地）镇是指县城以外人口聚集的市镇乡是指区域在五万人以上或不满五万人自然形成区域中的市镇、村庄、屯集等地区。

城、镇、乡的政权机关城、镇为镇公所乡为乡公所。城、镇公所置镇董1人管理本镇行政；乡公所置乡董1人管理本乡行政。一般城、镇和乡还设有镇佐、乡佐协助镇董、乡董工作。

以上是北洋政府地方行政系统和政权体制按照这种系统和体制对人民进行统治。

（三）地方军政机关北洋政府是军阀统治的政府各派军阀在帝国主义支持下为了争夺地盘内战连绵不断。虽有袁世凯表面的统一然而这种“统一”到袁死后变成公开的分裂。各派军阀无论在袁世凯统治时或死后他们通过地方军政机关控制地方大权维护自己的统治。北洋政府统治者为了巩固自己的地位和维护本身的统治有时建立这样或那样的机构笼络地方军阀。因而地方军政机关十分紊乱变动也很频繁大致有下列机关。

1.省军政机关。

1911年的辛亥革命中起义各省在废除总督、巡抚制度的同时建立了都督府设置都督管理军政和民政；其他省区仍然保持清朝地方制度。袁世凯在北京建立北洋政府后1913年1月8日颁布《现行都督府组织令》各省军政机关名称才基本划一起来。

孙中山领导“二次革命”失败后北洋军阀势力得到了展袁世凯统治进一步加强。与此同时各省军阀割据也在酝酿。袁世凯担心这些军阀势力成为他独裁的新障碍因而制定废督裁军计划企图缩小行政区域便于对地方军阀进行控制。这一计划遭到各地军阀强烈反对于是改为先废督后改道的计划。1914年6月3o日宣布废除都督府7月18日公布《将军行署编制令》实行将军制置将军府于京师都督改为将军都督府改为将军行署。但是这一计划还未完全实施袁世