不同体制的政府。一个是北方的北洋政府一个是南方的护法政府彼此对峙着。

（一）北洋政府袁世凯死后仍然由北洋军阀控制着北京政权。

1916年6月7日副总统黎元洪继任大总统宣布恢复《中华民国临时约法》、1912年的官制和国会撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8月1日旧国会复会补选冯国璋为副总统追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后他积极扩张皖系势力与黎元洪和直系生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义于1917年5月7日率辫子军3ooo余人北上。他到天津后通电逼黎元洪于6月13日下令解散国会到北京后又挤走了黎元洪。7月1日张勋扶植溥仪恢复帝制导演了一幕为期12天的复辟丑剧。复辟失败后冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功是再造“民国”的“勋臣”复任国务总理组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散召集一个由各省军阀指派的临时参议院修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法排除国会和《中华民国临时约法》加强独裁统治。1918年3月由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客组成“安福俱乐部”操纵选举制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会将冯国璋排挤出中央政府选出老官僚徐世昌为总统造成以皖系段为的统一天下。直到192o年直皖战争皖系失败后北洋中央政权才由皖系转入直系手里。

从1916年到192o年7月这段时间里北洋政府总统、总理不断生改换但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化沿袭1916年4月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制实质上是以共和责任内阁之名行封建军阀之实中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917年张勋复辟失败后段祺瑞重新掌握北洋中央实权拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山于7月7日率领海军南下联合西南各派势力揭起“护法”的旗帜。

孙中山到达广州后于8月25日召集南下议员开国会非常会议决定成立军政府进行护法斗争。

军政府采元帅制设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前大元帅为国家行政元对外代表“中华民国”元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、6军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作由宣布与段政府断绝关系的都督充任。

9月1日国会非常会议选举孙中山为大元帅。2日选举6荣廷、唐继尧为元帅。同时选出各部总长。1o日孙中山就职宣布中华民政府成立。从此形成南北对峙局面标志着“护法”斗争的开始。但是军政府的实权为桂系军阀6荣廷、陈炳焜所操纵。不久西南军阀在英、美帝国主义拉拢下与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时他们便通电响应、酝酿改组军政府排挤孙中山。

1918年5月孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系为了讨好西南军阀通过修改军政府大纲废除元帅制改为总裁会议制增设政务院、军事委员会、参谋部取消都督若干人设置。政务院下设参事会各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议政务院襄助执行。5月2o日选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、6荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁岑春煊为主席总裁。

改组后的军政府表面看来好像一切方针、政策、人事任免等重大问题都要经过总裁会议共同讨论决定但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25日孙中山愤离广州去上海在辞大元帅通电中表明对军阀的认识说：“顾吾国之大患莫大于武人之争雄南和北如一丘之貉。虽号称护法之名亦莫肯俯于法律及民意之下。”1孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。

北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关十分纷杂变易频繁大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。

（一）地方立法机关1.省议会。

1912年3月北洋政府成立后6续颁布《省议会议员选举法》（1912年9月4日）、《各省第一届省议会议员名额表》（1912年9月25日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（1912年1o月21邹鲁编：《中国国民党史稿》第3册商务印书馆1944年增订版第1o85页。日）、《省议会暂行法》（1913年4月2日）等法规各省开始成立省议会。按规定各省议会组成人数最多的直隶为184名最少的吉林、黑龙江、新疆为4o名。议员的产生采间接选举制分初选和复选初选一般以县为单位复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同因而数目也不一样多的如云南22区少的如吉林7区一般均在1o至2o区之间1。议员任期3年连选连任。其职权主要是：议决权建议权监督权。

但是“二次革命”后袁世凯非法解散国会的同时认为省议会不宜于统一国家于1914年2月26日下令一律解散。袁世凯死后省议会与国会一样奉命恢复但在军阀割据的形势下并未完全恢复即使恢复也未起到立法机关的作用反而成了军阀们实施暴政的点缀品。

2.县议事会。

北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成其人数根据各县人口多寡而定最多6o人最少2o人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等均由县知事决定也有规定由议长召集的（如江苏）但须预先通知县知事”2。它所作出的决议县知事不仅可以提交复议而且可以撤销。因此县议事会的职权十分有限“几乎在县知事的控制下”运作3。

随着袁世凯统治的加强民意机关成为他独裁的累赘。1914年2月3日他以“自治机关由多数暴民动称民权不知国法”等罪名4下令停办各级地方自治解