与其他荣典等等权力2。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意1但立法院始终未成立由参政院代理而参政院如同中央政治会议、约法会议一样完全是袁世凯的御用工具。所以总统的权力实际上不受任何限制。

2.总统府。

内阁制改为总统制后如何在政权体制上便于有效地进行集权统治就成为袁世凯关注的问题因而他开始进行体制改革。在体制改革中先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称6海军大元帅统率办事处）等重要机构。

政事堂（1914年5月3日设立）设国务卿赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞下设五局一所其中“机要局的权力远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权一并网罗而去”2。1915年6月4日又设一个全国生计委员会。这样“政事堂实为政治上最高机关除关于军务事项外为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”3。统率办事处（1914年5月12日设立）由参谋、6军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定6、海、参三总长每日轮流值班开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项各部须奉召令才能列席会议。这样总统府军事处取消了6、海、参三部职权移到了统率办事处1《中国年鉴》第1回商务印书馆1924年版第351页。

2《中华民国约法》第三章《法令大全》商务印书馆1915年增补再版。1《中华民国约法》第三章《法令大全》商务印书馆1915年增补再版。2李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》中华书局198o年版第2oo页。3杨幼炯：《近代中国立法史》第265页。

三部总长退为办事员之一统率办事处则成为事实上之最高军事机关。

此外还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史秘书长改为内史长。

由此可见改革总统府官制的目的在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府恢复清朝机构名称、官名和制度为袁世凯做皇帝作准备。

3.行政各部。

袁世凯政府改变总统府官制的同时对行政各部也进行更改。1914年7月1o日正式公布更改的外交、内务、财政、6军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。

与此同时各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令管理本身事务监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务有监督指示之责；（3）各部主管事务对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分认为违背法令或逾越权限得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中部的职权以前定为总长所有现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示改为凡事都要“承大总统之命”“呈请大总统核夺”大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务使部丧失独立的地位总长成为执行总统职务的代表。同时还规定外交、内务、财政、6军、交通等五个重要部的总长每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此各部办理一切重要事情又要经国务卿核准才能生效力从而表明各部再不是内阁制时期的主干而降为附属机构了。

4.参政院。

《中华民国约法》规定袁世凯政府立法机构为立法院同时设立备总统咨询的参政院。1914年5月24日、12月27日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具所以他不愿采取代议制因而立法院始终未成立。

参政院于1914年6月2o日成立。按规定它是“应大总统之咨询”“审议重要政务”实际上远远出“咨询”的范围具有若干重要特权。即：解释约法决定行政机关与司法机关权限争议起草宪法对于总统若干行动的同意等。29日下令代行立法院职权成为袁世凯实际上的御用立法机关。

参政院由袁世凯任命参政7o人组成大半由政治会议成员转任约法会议议员占大多数其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12月前后半年多时间最主要活动是1914年12月28日为袁世凯修改总统选举法使其由正式总统变为终身总统、世袭总统进而将总统转化为皇帝。所以参政院又是为袁筹备帝制的机关。

（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制改中华民国为中华帝国改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前为使国家制度适应帝制的内容袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”公文收处改为“奏事处”公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣等等。1915年12月13日成立大典筹备处加强军警执法处职权宣布1916年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆继云南独立后各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙在1916年2月23日急忙宣布延缓帝制实行接着又被迫宣布取消帝制4月22日宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5月8日下令取消政事堂改称国务院妄图挽救统治危机。但是在众叛亲离、万人唾骂下袁世凯于6月6日忧愤死去结束了他的反动统治。

袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为的皖系以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为的直系以张作霖为的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从1916年6月至1919年五四运动爆北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917年中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、