隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力河工费用一直属于生产性支出并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后黄河的岁修、抢修经费每年约8o万两银另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另案”每年常达1oo—2oo万两两项常在3oo万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕清廷的经常性财政支出中河工费、塘工费共计526.28万两占总支出的1o.39％仅次于军费支出（占57.14％）和官吏的俸禄支出（占15.58％）。

清代财政经济的三大弊政由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能绝大部分胥吏营私舞弊、中饱私囊。

先是漕粮的运输费用很高、损耗很大运送一石漕粮要花费几倍的代价因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁漕赋定额一石常实征3至4石甚至高达7至8石1。而由此引的拖欠漕粮、狱讼以及“闹仓”事件层出不穷加深了清代财政危机成为一大弊政。

清代基本上继续采用明朝的纲盐制也就是包商专卖制度从中征税。

可见纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤这样在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加以及各种弊端盐价不断上涨人民的负担加重结果官盐滞积私盐活跃以致清廷的盐课收入日益减少形成“上、下交病”的局面成为另一大弊政其中又以两淮盐区最为突出。河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量增加河工料价等。因此清廷每年拨出大量经费治河而由于河员贪污中饱结果是花费浩大水害反而愈烈病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事岁修数百万有事塞决千百万无一岁不虞河患无一岁不筹河费此前代所无也”2。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。

1包世臣：《致前大司马太常书》中国史学会主编：《鸦片战争》第1册第547页。2《魏源集》上册中华书局1976年版（下同）第163页。

第二节为增加封建剥削而进行的改革清朝后期随着封建社会基本矛盾的加剧和西方资本主义列强的殖民势力的侵入漕运、盐政、河工弊端已严重影响封建皇朝的财政收入引起地主阶级和社会有识之士的关注他们把三者列为“经世之务”寻求改革措施。林则徐、包世臣、魏源、姚莹等参与主持过河工、漕运、盐政等事务的人根据经验体会提出一些能切中时弊的主张其中不乏具有积极意义的改革措施和补救方法。

漕粮的海运商运及漕粮改折1.漕粮的海运商运。

由于贪污河工积弊运道经常生阻塞漕运必须改变渠道。嘉庆十二年（18o7）时浙江巡抚阮元就考虑过漕粮海运。而当时民间海运业已具有相当规模与力量可以担负起漕粮北运任务为漕粮海运提供了条件从而主张南漕商运、海运的人多起来。

主张漕运改革最有代表性的人物是包世臣和魏源。

包世臣是“善经济之学”的地主阶级改革派早期代表人物之一他本人长期居住在东南地区对商品经济较了解较清醒觉察到封建统治的危机因此潜心研究财经方面的问题。包世臣对漕运的弊政是了解的早在道光二年（1822）就提出“南漕海运”的建议主张将漕粮由原来的官运、河运改为商运、海运。他认为船商既然能承担南北货物的运输官府也常常雇民船转运各种货物就能承担漕粮海运北上的任务。他指出实行南漕商运海运有许多好处比如可以减少官吏的中饱私囊和借故勒索使“公费大减”还可以减少“扰民”。又如商运比官运迅这样既可以保证京师的粮食供应增加仓储还能使“船商大利”是一举多得的办法。为了刺激船商承担漕粮海运的积极性他还主张照顾船商的利益提出一系列利商的具体措施。如公布海运行情酌情增加运价规定合理的折耗率以及合理的海损摊赔等。为了减轻漕粮负担包世臣又主张“召东南习农而无田者”使其迁到直隶等处佃种官屯以代南漕之粮1。以展北方农业生产来解决漕运问题是积极的办法有利于封建经济的展。

包世臣的这些漕运改革方案虽然目的是“裕课”即增加封建剥削但是适当照顾商人利益展经济减轻民户赋税负担减少封建王朝财政支出增加赋税收入可以说是一种进步。

魏源也主张改河运为海运改官运为商运。但是他比包世臣更明确地提出了“利商”的观点。他把“海代河”、“商代官”、“因商用商”看成是一种必然的历史趋势。提出将南漕改为海运、商运有四利、六便即：“利国、利民、利官、利商”2；“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”3。魏源关于漕运改革的考虑已经突破漕粮本身而与河工尤其促进“通商”联系起来。通过实行南漕的商运、海运增加南北物资交流物资交流有利1包世臣：《中衢一勺·庚辰杂著四》卷3。

2《道光丙戌海运记》《魏源集》上册第416页。

3《海运全案序》《魏源集》上册第411页。

于商物价下降则有利于民。

经过长期争论在鸦片战争前一部分漕粮从官运改为商运、海运。

2.鸦片战争后的漕粮改折。

鸦片战争的爆迫使清廷增加军费开支战争失败清廷又被迫支出大量赔款。道光二十一年（1841）1年内国库存银就减少了34％。道光三十年（185o）国库存银1o5o多万元咸丰三年（1853）减至29万元不仅不能及时提供急需的军饷连朝廷官吏、工役的薪俸都难照常支付。

清廷为应付财政危机除了采取一些节约开支措施外主要用增加旧税、创设新税、向富人开捐、向外国人借债这4个办法增加收入。

道光二十二年（1842）以后田赋与漕粮的定额没有大的变动。从田赋方面增加收入的办法主要是通过地方政府增添田赋附加和漕粮改折。

咸丰二至