之例有其绝对之效力窃恐日言预备而立宪之基终无由是；日言尔人以共守而无确切之证明则立宪之别卒无由定”2。为了缓和统治阶级内部矛盾平息立宪派的不满消弭革命风暴清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望但又嫌步子太慢于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为的立宪派一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书请求清廷开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏敦促政府从立宪。

这时以孙中山为的革命党人连续动多次起义各地人民反清斗争如火如荼立宪派要求宪政声浪越来越高加之清廷大员深恐民情激昂酿成革命也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危人心浮动内忧外患岌岌堪虞”的现实3被迫宣布实行宪政计划并让宪政编查馆加厘订《宪法大纲》声明在第九年（即1916年）将颁布宪法于1917年召开国会实施宪政。

光绪三十四年八月一日（19o8年8月27日）清廷正式颁布《宪法大纲》同时公布“逐年筹备事宜清单”4。大纲共计23条分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国万世一系永永尊戴”“君上神圣尊严不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率6海军及1张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下中华书局193o年版第58页。2《论立宪与外交之关系》张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷下册第576、577页。

1《梁任公先生年谱长编》第214页。

2《东方杂志》第3年临时增刊《宪政初纲》第8页。

3《清朝续文献通考》卷394《宪政》二。

4筹备事宜清单共计92项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册第61—67页。编定军制之权；（5）宣告戒严、命令及使命令之权；（6）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事得代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由实际上除当兵、纳税义务外对权利都作了种种限制甚至规定皇帝有权随时颁布诏令予以剥夺。

《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“列（君上）大权事项以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项以示民为邦本之义虽君民上下同处于法律范围之内而大权仍统于朝廷”1。所以大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容它与封建君主的体制没有什么不同只是用成文宪法的形式加以确认使之披上一件“合法”的外衣以示立宪政治。

第二阶段：光绪三十四年至宣统三年八月（19o8—1911年1o月）

在《宪法大纲》颁布不久光绪帝、慈禧太后先后死去不满三岁的溥仪“入承大统”光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后重申继续进行预备立宪。

1.咨议局的成立。

宣统帝继位后依照9年预备清单在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（19o7）清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（19o8）公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（19o9）明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办到是年八月除新疆外各省先后宣告成立咨议局。

按照《咨议局章程》规定咨议局是“为各省采取舆论之地以指陈通省利弊筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为：（1）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（6）收受自治会或人民陈请建议事件等1。从上述职权看来咨议局似乎具备了地方议会的雏形但在实际运作中清廷从来没有把它当成议会。第一清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的席军机大臣奕指出：“咨议局仅代表一省之舆论尚非国家议院之比”。“咨议局之设性质既与联邦议会不同亦与地方自治有别实介于二者之间而为一时权宜之计将来开设议院时其各省咨议局或改省议会或改为自治议会固不以今日之咨议局当之也”1。表明它是一个过渡性临时机构。第二明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定咨议局对督抚仅有建议权而无监督权因此所定的议案“采纳与否凭诸督抚”只有经过督抚同意才能生效。如双方意见不一致则督抚将全案“咨送资1《大清法规大全·宪政部》4。

1《咨议局章程》故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册第67o、676页。1奕劻：《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》19o9年9月宪政编查馆印行单行本。政院以待决定”而资政院议事均须请旨裁夺其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权如咨议局“议事有逾越权限不受督抚劝告者”督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”督抚得奏请解散2。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问又不能进行弹劾只能呈请资政院核办。所以从督抚对咨议局权限来看尤如长官控制部下本省一切大政方针任凭督抚说了算咨议局不过空一通议论而已。第三对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数“以各该省学额总数百分之五为准”但“宁、苏两处漕粮最重而学额较少”另分别给江宁增加9名江苏增加23名。议员产生方法采用复选法对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25岁以上外还须具备下列条件之一：（1）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡