经营商业的“商民牙行人等”有自愿转业承充洋商的可以自由选择“或呈明地方官承充或改换招牌”。其三洋货行商人对粤海关承担的义务是负责把外洋进出口货税在洋船出口时亲自赴海关缴纳。禁止税收人员从中勒索。

康熙五十九年（172o）行商展到十六家。他们为统一贸易规程减少内部竞争和限制行外散商在广东官府支持下成立了垄断性的“公行”它具有行会的性质。公行成立时有隆重的仪式众商啜血盟誓并订立行规十三条。这些行规主要有：外船专择某行商交易时该行商只能承受此船货物的一半其余一半归其他行商摊分违者罚；行商中对公行负责最重要的头等行可在外洋贸易中占一全股二等行占半股其余占四分之一股；新入公行者应纳银一千两作为公共开支经费并列入三等行内；除极少数手工业品如扇、漆器、刺绣、图画等许行外商人贩卖外其余商品的进出口买卖归公行独揽。这时候的公行组织还是相当松散的既没有共同的领袖在实际行动上也未采取统一步骤。公行还未得到政府的正式批准。外商多次要求取消公行并以停止贸易相要挟。公行因而时存时散。但公行的存散并不影响十三行的继续存在。公行成立时虽未能得到正式批准广东官府对公行还是支持的。粤海关监督命令除几种商品在行商加保条件下（交货价百分之三十左右与公行）允许行外散商与外商交易外其他商品仍然完全归行商垄断经营一切进出口税饷仍然由行商负责缴纳。行商一方面垄断广州进出口业务进口货物由其承销内地出口货物由其代购并且负责划定进出口货物的价格及向海关保证缴纳进出口关税即所谓“承保税饷”。所以行商又称为“保商”。开始“保商”只是保证向海关缴纳他所接纳的外商应付的进出口货税；以后由于行商中有一些“资本微薄、纳课不前者”于是从乾隆十年（1745）起在行商中选择殷实之人作为“保商”令其统纳入口税款。乾隆十九年（1754）清政府更令以后凡外船之船税、出口货税、贡银清廷搜罗之珍品（采办官用品物）俱由行商一二人负责保证。并规定不但外商拖欠税款由行商负连带责任而且十三行内有一行倒闭各行要负责分摊清偿债务。这就形成了“保商制度”。

乾隆二十年清廷又重申行商承揽茶叶、生丝、布匹、绸缎、糖、大黄、白铅等大宗出口货的贸易只有扇、刺绣、皮靴、瓷器、牙雕等八种手工业品允许行外散商、铺商在行商加保的条件下与外商交易违禁则要受到惩罚。这就进一步加强了十三行对外贸易的垄断。

从雍正年间开始以英国为的西方殖民者在我国沿海大肆活动与沿海奸商相勾结使清朝统治者深感不安。在乾隆二十二年清廷重新实行严格限制对外贸易的闭关政策封闭了江、浙、闽海关只留粤海关一口通商。广州成了全国唯一通商口岸广州十三行也就一跃而为垄断全国对外贸易的组织了。

由于对外贸易只限于广州一地广州的贸易特别繁荣起来十三行的内外事务也特别繁杂、内部竞争特别激烈极需有一个统一的组织。乾隆二十五年（176o）潘振成等九家行商为了统一价格避免竞争以及为了承保税饷、应付官差、备办贡品等方便起见呈请设立公行获得清政府批准。这是公行正式为官方批准作为经营对外贸易机构的开始。当时参加公行的各行商选出倡组织公行的同文行行商潘振成为领以处理公行的内部事务。这种公行的领称为“总商”。清政府严格限制对外贸易的闭关政策重点放在“防夷”方面。

乾隆二十四年（1759）两广总督李侍尧奏定了《防夷五事》：禁止外国商人在广州过冬；外商在广州必须住在行商的商馆内由行商负责“管束稽查”；中国人不得向外商借款和受雇于外商；中国人不得代外商打听商业行情；外国商船停泊处派人弹压稽查。嘉庆十四年（18o9）又颁布《民夷交易章程》对外商活动的限制更严格。还些章程不只是对外国商人的限制也是对行商所负责任的规范。这种“以商制夷”的办法在保商制度中越来越多地运用。以后来贸易的每条外国商船不论是外商自择行商作保或由行商轮保保商不仅要对外商偷漏关税负责而且所有关于该货船其他一切事宜（包括人员的活动）也由保商向官府负责。外商如有违法之事政府唯保商是问。

在广州行商制度下十三行掌握了对外贸易的经营权外商投行后报关纳税以及出售购办等一切贸易事务均由行商代理日常生活也受行商约束如不得擅自出入商馆雇佣华人不得规定之数不得携带妇女入馆等等。十三行商成为外商商务的全权代理人。行商除了起垄断贸易、“代办”贡品、保纳税饷、管束外商等作用外还要代清廷传达政令、文书外国人的要求和礼品书信等亦由行商向官府传达不准外商和中国政府直接交往。行商成了清政府与外商之间联系的正式媒介兼有商务和外交的双重职责。

行商承商之初只要向地方官府申报便可领帖开张。乾隆年间要承充行商必须由现任行商一至二人作保。而到嘉庆十八年（1813）以后则要“通关总散各商公同慎选殷实公正之人联名保结专案咨部备查”1。把新行商的最后批准权收归户部。这样的规定既巩固了公行的垄断权又为官吏1《清季外交史料》嘉庆朝四页6。

索贿纳贿大开方便之门。

清廷还进一步规定行商（特别是殷商）不能自由辞退即使是老弱病残无力承商也应由其亲信子侄接办。如总商潘致祥于嘉庆十三年（18o8）花去十万两银子的贿赂款已允许辞退而六年之后两广总督蒋攸铦仍强迫其再充行商。蒋攸铦向上奏称：潘致祥“身家素称殷实洋务最为熟练为夷人及内地商民所信服。从前退商本属取巧现当洋行疲敝之时何得其置身事外私享厚利应饬仍充洋商”2。这个做法得到皇帝钦准。另外行商把行务移交其子侄也要向官府交付巨款。如1826年总商伍秉