的两次流产的帝制外名义上一直挂着“民主共和”的招牌而实际上这个政权是官僚军阀的独裁政权。有的学者把它叫做“军绅政权”。21《临时政府公报》1912年3月11日。
第一节宪法北京政府时期共有三个宪法：孙中山领导制定的《中华民国临时约法》袁世凯制定的《中华民国约法》曹锟制定的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》《中华民国临时约法》是在1912年3月11日即袁世凯就任临时大总统的第二天公布的。它共有7章56条。各章为：第一章总纲。第二章人民。第三章参议院。第四章临时大总统、副总统。第五章国务院。第六章法院。第七章附则。
《中华民国临时约法》确认了“主权在民”的原则和民主共和国的国家性质。
《中华民国临时约法》肯定了立法、司法、行政三权分立的组织原则规定国家结构由参议院、临时大总统、国务院、法院组成。《中华民国临时约法》采用责任内阁制为国家政权体制规定总统颁布命令需要由国务员（即国务总理及各部总长）副署才能生效。《中华民国临时约法》还规定：“中华民国人民一律平等无种族、阶级、宗教之区别。”1人民享有人身、财产及营业、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由权以及选举、被选举、请愿、诉讼、任官考试、纳税、服兵役的权利。
《中华民国临时约法》肯定了辛亥革命的成果反映了广大人民群众的民主要求符合当时社会历史展的趋势具有进步意义。毛泽东曾指出：“民国元年的《中华民国临时约法》在那个时期是一个比较好的东西；当然是不完全的有缺点的是资产阶级性的但它带有革命性、民主性。”1《中华民国约法》1912年3月1o日袁世凯在北京举行就职典礼就任临时大总统并宣誓“谨守宪法”。但没过几天他说“法制本可以随时改良”“约法尚有未宜尽可俟该院新举参议员到齐后开会再行提议修改”2。袁世凯蓄意破坏《中华民国临时约法》。
1《临时政府公报》1912年3月11日。
1毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》《毛泽东著作选读》下册人民出版社1986年版第7o8页。
2《临时政府公报》1912年4月1日。
按照《中华民国临时约法》的规定约法施行后限1o个月内由临时大总统召集国会参议院即行解散。1913年1月1o日袁世凯布正式国会召集令限当选参、众两院议员3月前齐集北京。4月8日中华民国第一届国会在北京开幕。7月12日国会参、众两院各选议员3o人组成宪法起草委员会从事宪法起草工作。从8月2日至9月23日宪法起草委员会先后讨论18次最后通过大纲12条在此基础上再详拟条文。
由于宪法一时难产袁世凯乃胁迫国会先选他为总统后再定宪法。1913年1o月6月国会在“公民团”的威迫下经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。1o日袁宣誓就职。14日宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利于16日提出增修《约法》案要求扩大总统权力。18日又向国会争“宪法公布权”提出“所有之法令均须经大总统公布始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。31日《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。
《天坛宪法草案》全文共计11章、113条：第一章国体。第二章国土。第三章国民。第四章国会。第五章国会委员会。第六章大总统。第七章国务院。第八章法院。第九章法律。第十章会计。第十一章宪法之修正及解释。
《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制规定：“中华民国之行政权由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意得解散众议院。”1草案虽扩大了总统的部分权限但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官通电反对宪法草案说“民党议员干犯行政欲图国会专制”2。11月4日袁世凯下令解散国民党并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数被迫停会。1914年1月1o日袁世凯下令停止全体国会议员职务国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。
1914年3月18日袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。2o日袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后经过4o天的讨论修改4月29日通过《中华民国约法》5月1日正式公布同时下令废除《中华民国临时约法》。
《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》因它是根据袁世凯1章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第一卷武汉出版社199o年版第717、719页。2荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》第三辑四川人民出版社1985年版第61页。的意愿炮制出来的故又有人称之为“袁记约法”《中华民国约法》全文共1o章、68条：第一章国家。第二章人民。第三章大总统。第四章立法。第五章行政。第六章司法。第七章参政院。第八章会计。第九章制定宪法程序。第十章附则。
《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前以参政院代行其职权”1。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用但迄袁世凯去世立法院始终没有成立。
由于《中华民国约法》是适应袁世凯专制独裁统治需要而制定的它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。
1916年6月6日袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了次日黎元洪就任大总统《中华民国约法》也随之废除。29日黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》并下令于8月1日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理段祺瑞开始掌握北京政府的大权。
《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了国会也召开了但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《